STJ fixa que norma administrativa mais branda depende de previsão legal para retroagir

A 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) fixou, em setembro de 2026, tese vinculante sobre a aplicação no tempo de normas administrativas que reduzem penalidades. O julgamento, noticiado pelo Consultor Jurídico em 11 de setembro, ocorreu no Tema 1.327 dos recursos repetitivos, a partir dos Recursos Especiais 2.175.767 e 2.175.768. A conclusão interessa a empresas e pessoas que respondem a processos sancionadores e contavam com a redução de multas após uma mudança normativa.

O que o STJ decidiu

O caso concreto envolveu a Resolução ANTT 5.847/2019, que diminuiu o valor das multas aplicadas a quem dificulta a fiscalização no transporte rodoviário de cargas, como o motorista que deixa de passar pela pesagem obrigatória. O valor-base da penalidade, que antes partia de R$ 5 mil, passou a R$ 550. Transportadores autuados antes da resolução pretendiam que a multa menor fosse aplicada também aos seus casos.

A 1ª Seção rejeitou essa pretensão por unanimidade quanto ao mérito e aprovou duas teses. A primeira estabelece que a sanção prevista na resolução, ainda que mais favorável ao infrator, alcança apenas condutas posteriores, mantendo-se as sanções aplicadas regularmente conforme a norma vigente na época dos fatos. A segunda afirma que a penalidade administrativa se rege pelo princípio do tempus regit actum, ou seja, pela norma em vigor no momento da conduta, salvo se existir previsão legal específica e expressa que autorize a aplicação da norma posterior mais benéfica a condutas passadas.

A mudança de orientação do tribunal

Durante anos, o STJ admitiu com amplitude a retroação de sanção administrativa mais benéfica. O raciocínio partia do art. 5º, XL, da Constituição Federal, que determina a retroação da lei penal para beneficiar o acusado. Se a sanção penal, de maior gravidade, retroage, entendia-se que a sanção administrativa deveria seguir o mesmo caminho.

O ponto de inflexão foi o julgamento do Tema 1.199 pelo Supremo Tribunal Federal (STF), sobre a retroatividade da nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei 14.230/2021). Prevaleceu naquele julgamento a compreensão de que a retroatividade da lei mais benéfica, fora do campo penal, depende de previsão do legislador. A partir dessa referência, as turmas de Direito Público do STJ também deixaram de reconhecer a continuidade delitiva, prevista no art. 71 do Código Penal, para infrações administrativas. O Tema 1.327 consolida essa linha em precedente de observância obrigatória pelos demais órgãos do Judiciário.

Fundamentos adotados pelo relator

O relator, ministro Paulo Sérgio Domingues, apontou que o Direito Penal e o Direito Administrativo Sancionador funcionam com lógicas distintas, o que impede a transposição automática de institutos de um ramo para o outro. Na esfera penal, a retroação da lei mais benéfica se liga à liberdade individual do acusado. Na esfera administrativa, as penalidades são, em regra, patrimoniais, e vigora a irretroatividade das normas.

Segundo o voto, a sanção aplicada conforme a norma vigente ao tempo da infração constitui ato jurídico perfeito. O relator acrescentou que a analogia exige lacuna normativa e identidade de razão jurídica, requisitos que, no seu entendimento, estavam ausentes.

Modulação de efeitos rejeitada

O relator propôs que a tese valesse somente para infrações praticadas após a publicação do acórdão, por se tratar de mudança em jurisprudência até então pacífica nas turmas. A proposta foi rejeitada por 5 votos a 4, com voto de desempate do presidente, ministro Gurgel de Faria. A divergência vencedora destacou que o STF também não atribuiu efeitos apenas futuros à separação entre os dois ramos no Tema 1.199. Com isso, a tese não fica restrita a fatos futuros e alcança, em princípio, processos em andamento.

Implicações práticas

Para quem responde a processo sancionador administrativo, alguns pontos merecem atenção:

• A data da infração define a norma aplicável. Uma norma posterior que reduza a multa ou abrande a penalidade, em regra, não altera a sanção apurada sob a regra anterior.
• A exceção depende de texto legal. A norma nova pode prever sua aplicação a fatos passados, e a tese ressalva essa hipótese. Por isso, é necessário verificar se há dispositivo expresso de retroação, regra de transição ou disposição equivalente.
• Defesas baseadas somente na retroatividade benéfica por analogia ao Direito Penal tendem a perder força. Seguem disponíveis outros fundamentos, como prescrição, vícios do procedimento, ausência de tipicidade da conduta, dosimetria e proporcionalidade da multa.
• A continuidade delitiva, que no Direito Penal permite tratar infrações em sequência como uma só para fins de pena, vem sendo afastada pelas turmas de Direito Público do STJ nas infrações administrativas.

Alcance da tese

A primeira tese menciona expressamente a Resolução ANTT 5.847/2019. A segunda tem redação geral e se refere à penalidade administrativa de modo amplo, o que indica potencial de aplicação a outros regimes sancionadores, como os de agências reguladoras, órgãos de fiscalização e normas estaduais e municipais. A extensão a cada área depende da legislação específica e da forma como os tribunais passarão a aplicar o precedente.

Como proceder em situação semelhante

Diante de uma autuação recente ou de processo sancionador em curso, convém reunir a data exata dos fatos, a norma vigente naquele momento, as alterações normativas posteriores e o estágio do processo administrativo ou judicial. Com esses elementos, é possível avaliar se existe previsão legal de retroação, quais argumentos permanecem disponíveis e qual o prazo para defesa ou recurso. Cada situação exige análise individual da documentação.