Reforma tributária e a revisão de contratos de concessão

A reforma tributária brasileira será implementada de forma gradual, com conclusão prevista para 2033. Nesse intervalo, os contratos de concessão firmados antes da mudança continuam em vigor, com receitas, custos e financiamentos projetados sob o sistema anterior. Reportagem do JOTA publicada em 11 de agosto de 2026 abordou como a Lei Complementar 214/2025 trata a revisão desses contratos e quais dificuldades podem surgir nas negociações. Este artigo examina as implicações jurídicas do tema para concessionárias e para o poder concedente.

Fundamento jurídico do reequilíbrio

O reequilíbrio econômico-financeiro tem base na Constituição Federal, que assegura a manutenção das condições efetivas da proposta nos contratos administrativos (art. 37, XXI). A Lei Geral das Concessões (Lei 8.987/1995) aplica a regra à matéria tributária: a criação, a alteração ou a extinção de tributos após a apresentação da proposta, quando comprovado o impacto, implica revisão da tarifa, com ressalva dos impostos sobre a renda. A LC 214/2025, que regulamentou a reforma, reconhece o direito ao reequilíbrio quando houver comprovação de aumento da carga tributária.

O mecanismo opera nos dois sentidos. Se a nova tributação reduzir os custos da concessionária, o poder concedente também pode pleitear a revisão em seu favor.

A prova como ponto central

A maior parte dos contratos já contém cláusula sobre alterações tributárias, e a LC 214/2025 reconhece o direito. O reequilíbrio, porém, depende de demonstração, e o ônus recai sobre a parte que o requer. A simples mudança de alíquota é insuficiente: é necessário comprovar aumento da carga tributária efetiva.

Essa comprovação exige reavaliar todos os débitos, créditos e incentivos fiscais do projeto e, em muitos casos, abrir a estrutura de custos da empresa ao poder concedente. Trata-se de informação estratégica, o que torna a definição da forma e do nível de detalhe da apresentação uma decisão relevante.

Fatores que alteram a carga efetiva

Alíquotas e créditos

O setor de serviços tende a ser o mais afetado. De acordo com as estimativas do governo citadas na reportagem, ICMS e PIS/Cofins somados ficavam abaixo de 10%, enquanto a soma de IBS e CBS deve chegar a cerca de 28%, valor que depende da alíquota que vier a ser fixada. Empresas que hoje usufruem de incentivos fiscais podem ter aumento proporcionalmente maior.

A não cumulatividade gera créditos sobre determinadas contratações, e o efeito varia conforme a fase do projeto. Concessões em fase de obras, com maior volume de contratações, podem pagar menos tributo do que pagam atualmente. Nas fases inicial e final, o pagamento tende a ser maior.

Split payment e custos de adaptação

Mesmo sem alteração da carga efetiva, dois fatores afetam contratos de longo prazo. O primeiro é o split payment, sistema em que o tributo é recolhido no momento do pagamento, por meio do próprio mecanismo de pagamento. O valor que antes permanecia semanas na conta da empresa segue diretamente ao fisco, o que reduz a liquidez. Como os projetos foram modelados com premissas de financiamento, a alteração no fluxo de caixa pode modificar as condições de crédito.

O segundo fator são os custos de conformidade: adaptação de sistemas contábeis e fiscais, parametrização e operação simultânea dos regimes antigo e novo até 2033. A inclusão desses efeitos em um pedido de revisão depende da redação do contrato e da fundamentação apresentada.

Reequilíbrio provisório

O art. 376 da LC 214/2025 permite requerer reequilíbrio provisório em processo administrativo, com prazo de 90 dias para análise. As medidas podem incluir compensações financeiras, ajustes tarifários, renegociação de prazos e condições de entrega ou fornecimento, aumento ou redução de valores devidos à administração pública e transferência de custos ou encargos entre as partes. As diferenças verificadas ao final do processo, para mais ou para menos, são obrigatoriamente ajustadas.

A Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) informou que estrutura a contratação de estudo sobre reequilíbrios cautelares anuais, o que indica que agências reguladoras já avaliam instrumentos para o período de transição.

Providências práticas

Conforme as particularidades de cada contrato, costumam ser relevantes as seguintes medidas:

• Mapear as cláusulas sobre alteração tributária, matriz de riscos, reajuste e procedimento de revisão.
• Elaborar modelagens financeiras de cenários de custo e de caixa, considerando que a alíquota de IBS e CBS ainda não foi definida.
• Organizar a contabilidade de modo a separar os custos vinculados à concessão das demais atividades, o que facilita a demonstração da carga efetiva.
• Estabelecer comunicação formal com o poder concedente e com a agência reguladora, com registro em processo administrativo.
• Do lado do poder concedente, definir método de análise dos pedidos. Especialistas ouvidos pelo JOTA defendem uma orientação geral do Tribunal de Contas da União, ainda que facultativa, para evitar métodos distintos em cada contrato, em especial nos pequenos municípios com concessões de saneamento e equipes reduzidas.

A negociação tende a ser longa, e o início antecipado da modelagem e do diálogo pode contribuir para evitar a judicialização. Cada situação exige análise do contrato e da legislação setorial aplicável.